Gli amministratori locali tra responsabilità politico finanziaria e autonomia. Un rapporto complesso.

La responsabilità politico-amministrativa sul piano finanziario e contabile degli amministratori comunali e come questa si faccia carico della cura e della tutela del bilancio è argomento che può dare un contributo significativo a comprendere quale sia la reale consistenza del bene pubblico “bilancio comunale”. Le premesse del ragionamento risiedono in una delle possibili letture del rapporto tra responsabilità e autonomia. Il tema della responsabilità politico-amministrativa si rapporta al principio di autonomia finanziaria. Entrambi coesistono all’interno del quadro costituzionale ed entrambi concorrono per comprendere in che termini si spiega l’unità della finanza pubblica, intesa come potere finanziario. Concetto costituzionalmente rilevante che ha le sue origini nel potere di decidere e gestire delle risorse e delle spese pubbliche e il cui esercizio dà contenuto al diritto del bilancio, fulcro fondamentale su cui si fondano tutti i diritti della rappresentanza del popolo. Il regime della finanza pubblica ha poi condizionato fortemente la storia dell’Europa occidentale e la sua centralità ha aperto una competizione tra democrazia e tecnocrazia per aggiudicarsi il controllo sull’esercizio del potere finanziario pubblico in ambito eurounitario. Così, se negli ordinamenti nazionali dei paesi della EU il potere finanziario mette in competizione il circuito rappresentativo Parlamento Governo con le pubbliche amministrazioni; nell’ordinamento europeo il peso degli euroburocrati ha alimentato anche il configurarsi di un asse verticale lungo il quale le burocrazie, quelle nazionali e la europea, dialogano e di fatto rafforzano il loro legame con il potere finanziario. Proprio la dimensione europea con le sue regole finanziarie all’interno dell’unione monetaria ha sviluppato in ambito nazionale il diritto del bilancio in termini di coordinamento e armonizzazione, per fungere da ponte tra il composto e complesso assetto delle relazioni interne all’ordinamento della Repubblica e la dimensione per altri versi composta e complessa dell’Unione Europea. I termini del problema toccano le corde molto sensibili della finanza pubblica e il decidere quante risorse finanziarie occorrono, per fare cosa e come reperirle, fare perno sulla leva fiscale o ricorrere al debito. Il potere di pianificare e programmare, il potere impositivo e di riscossione, il potere di decidere di indebitarsi, di decidere di spendere sono tutti altamente impattanti sul piano politico nella costruzione e nella cura del rapporto tra governanti e governati, tra Governo e Parlamento. In un ordinamento democratico questi poteri vanno messi a sistema all’interno di un circuito che, utilizzando gli istituti della rappresentanza, sia idoneo ad attivare le leve della responsabilità in capo a chi deve compiere queste scelte. Se in questo circuito hanno dignità anche le autonomie territoriali nella forma istituzionale degli enti esponenziali delle comunità territoriali la complessità del sistema deve contemplare anche l’autonomia finanziaria. Non c’è Comune, per piccolo o grande che sia, non c’è Provincia, non c’è Regione che non sia espressione di autonomia, di responsabilità, anche finanziaria, rispetto alla propria comunità, e, al contempo, parte del complesso “sistema Paese”, che non sia parte di un sistema che si deve muovere in senso funzionale per raggiungere obiettivi di finanza pubblica tendenzialmente unitari. Alla responsabilità dell’ente territoriale corrisponde una responsabilità degli amministratori locali. Questo approccio è supportato da una giurisprudenza costituzionale che, nell’interpretare i principi di struttura dell’ordinamento, mette in costante relazione la responsabilità politica dei titolari di cariche elettive e di governo degli Enti territoriali con i principi dell’equilibrio di bilancio e di sostenibilità del debito, principi, questi ultimi, che si sono consolidati con il consolidarsi del processo di integrazione europea. Principio democratico e principio di equilibrio di bilancio, trovano la loro sintesi nella responsabilità politica declinata nella trasparenza e nella responsabilità intergenerazionale ed intra-generazionale, declinazioni che, come si vedrà più avanti, inducono il legislatore ad indirizzare in modo rigido l’applicazione di alcuni principi della contabilità pubblica con l’obiettivo di garantire la sostenibilità del carico delle scelte di finanza pubblica per le generazioni future. Assume così rilevanza il concetto di bilancio come bene pubblico. Una rilevanza che nell’ambito dell’autonomia comunale è il frutto di un processo che segue le dinamiche attraverso le quali il profilo finanziario di questa autonomia si è faticosamente manifestato. La relazione tra autonomia finanziaria e responsabilità degli amministratori locali deve, pertanto, essere, sia pure per grandi linee, tracciata in un quadro di contesto che tenga anche conto della evoluzione storica. La premessa da cui si può partire è che la società che si organizza nello Stato e negli altri enti minori ha bisogno di mezzi economici per sostenere la propria organizzazione e questi mezzi economici «gli enti pubblici si procurano attraverso una complessa azione, l’attività finanziaria, di cui l'esercizio del potere d’imposizione è parte…». Negli ordinamenti democratici la cosa pubblica è la cosa di tutti e tutti hanno l’obbligo di concorrere all’azione comune col proprio sacrificio personale, così che coesistono e ne sono elemento fondante, il dovere dei singoli di contribuire ai carichi pubblici ed il diritto degli enti pubblici di chiamarli a contribuire. Nella finanza pubblica il bilancio ha più di un significato. È importante sul piano contabile e amministrativo, in quanto ha funzione di guida (bilancio preventivo) o di riscontro (bilancio consuntivo) per coloro cui è affidata, con il maneggio del pubblico danaro, la direzione di tutta l’attività dell’ente. Accanto a questo, il bilancio ha un ulteriore significato e una ulteriore importanza, da cui scaturisce appunto il valore politico e giuridico del bilancio stesso e del relativo procedimento di approvazione, valore ed importanza che debbono essere accuratamente delineati, perché riguarda i rapporti fra i diversi poteri e gli organi investiti dell’esercizio di questi. Rapporti che, tendenzialmente si configurano di confronto, collaborazione, condivisione su basi più o meno paritarie e con l’apporto-supporto delle risorse tecnico-professionali presenti nell’amministrazione. Su quest’ultimo punto la dottrina ha sottolineato come gli apparati tecnico-amministrativi nazionale ed europeo svolgono un ruolo importante nei processi decisionali non solo in quelli che riguardano la gestione delle risorse pubbliche, ma anche in quelli in cui si esprimono gli indirizzi economico finanziari. A questi rapporti si dovrebbe aggiunge quello che si consolida con la comunità di riferimento nel momento nel quale di rappresentano le linee programmatiche sulle quali costruire l’azione di governo e successivamente nella determinazione concreta degli obiettivi da raggiungere secondo una crono-programmazione agganciata alla disponibilità delle risorse finanziarie. Su quest’ultimo rapporto si dovrebbero misurare i risultati e le responsabilità politico amministrative degli organi politici. Nella dimensione delle autonomie territoriali i margini di autonomia per dare contenuto decisionale all’attività politico programmatica degli organi di governo sono fortemente compressi dai livelli Europeo e Statale, nelle cui sedi si prendono le decisioni chiave sia in termini finanziari (margini di indebitamento e determinazione delle altre forme di entrata) che di programmazione delle politiche di investimento così che a livello locale residuano margini per gestire in autonomia quasi esclusivamente il complesso delle attività e dei servizi indispensabili alla comunità di riferimento. Fanno eccezione quei comuni sui cui bilanci incide positivamente la riscossione delle imposte che non gravano sui residenti, come la imposta di soggiorno o quella di sbarco, oppure l’IMU riscossa sulle seconde case; oppure quando l’Ente decide di introdurre un’imposta di scopo. Per quanto riguarda, poi, l’apporto che possono dare gli apparati tecnico-amministrativi in ambito comunale, siamo lontani dagli standard presenti nell’amministrazione centrale soprattutto perché in una buona parte dei Comuni la struttura amministrativa è più che leggera.