Semplificazione politica e amministrativa in Campania

Semplificazione politica e amministrativa in Campania di Emma Buondonno * e Rosaria Parente** Proposte di riequilibrio della Regione metropolitana campana La città e, più in generale, il suo territorio stanno affrontando un periodo di profondo cambiamento per cui vengono assegnati all’urbanistica e al suo primario strumento d’intervento, il piano, un ruolo maggiore e più importante rispetto al passato. Nello scenario ancora confuso circa la “riforma urbanistica”, ciò che pesa in maniera evidente è l’assenza dello Stato; solo recentemente è stata depositata alla Camera la proposta di legge Norme per il contenimento del consumo del suolo e la rigenerazione urbana alla quale si aggiunge quella del Governo nell’ambito del Decreto del fare. Per quanto la prima proposta di legge risolverebbe molti aspetti del governo del territorio ma non quelli legati alla copianificazione e alla nuova forma del piano, essa darebbe una visione molto uniformata dello scenario in Italia, dimenticando alcuni casi emblematici come quello della Campania e ancor più nello specifico della provincia di Napoli e Caserta. I dati parlano chiaro: << la quota di territorio con copertura artificiale in Italia è pari al 7,3% del totale, contro il 4,3% della media dell’Unione europea e contro il 6,4% del dato atteso in relazione alla nostra densità demografica. Quanto al trend del fenomeno, tra il 2001 e il 2011 il suolo consumato è cresciuto dell’8,8%, il che equivale a una perdita di oltre 40 ettari di suolo naturale al giorno. >>(1). Un caso isolato è rappresentato dalla Campania e in maniera evidente dalle provincie di Napoli e di Caserta. La Campania attualmente conta più di 5.801.000 abitanti ripartiti in 551 comuni, che insistono su una superficie territoriale di 13.595 kmq. La provincia con il più elevato squilibrio è quella di Napoli che raccoglie il 53% degli abitanti regionali su una superficie di 1.171 kmq, appena il 9% del territorio regionale. Questo squilibrio non interessa soltanto la componente demografica, ma investe tutte le altre componenti dello spazio: quelle sociali, economiche e produttive. Il magma edilizio della metropoli napoletana continua ad attrarre funzioni urbane e popolazione residente dalle altre province della regione. La politica, condotta dal governo del territorio locale, ha assecondato il trend in atto includendo progressivamente i comuni limitrofi nell’area di gravitazione della metropoli napoletana come quelli del basso casertano e dell’agro nocerino-sarnese, creando un unico asse di collegamento tra Roma e Napoli. Rispetto alle problematiche presenti in Campania occorre proporre una semplificazione politico-amministrativa in grado di perseguire concretamente una programmazione strategica e strutturale del territorio. La riorganizzazione dello spazio deve essere finalizzata a generare città che funzionino bene per tutti i cittadini, sì da risolverne i problemi della vita quotidiana. Bisogna per di più puntare alla qualità delle trasformazioni urbane e territoriali ed a proposte capaci di valorizzare unitamente le caratteristiche locali e globali, attraverso la considerazione e l’analisi dei fattori notevoli quali le infrastrutture e le attrezzature, il rapporto con l’antico, il recupero e la valorizzazione delle risorse, la nuova residenza, le periferie, i luoghi di aggregazione. Poiché la dimensione metropolitana è ormai una realtà diffusa, la sfida non è quella di subirne gli effetti negativi ― il grande inquinamento atmosferico e acustico, il traffico caotico, la carenza di parcheggi, di attrezzature pubbliche e di servizi collettivi, la progressiva riduzione di aree pedonali, ciclabili, verdi, eccetera ― , ma governarli in una logica di sviluppo sostenibile, ragionando in termini di risposta ai bisogni delle persone e nella consapevolezza che il territorio non è un bene di infinita disponibilità, tenendo nel debito conto, lo si ribadisce, che i bisogni del cittadino di oggi non si limitano più solo a quelli essenziali quali la casa ed i servizi di base, ma intercettano nuove priorità tra le quali la qualità della vita, dell’ambiente e degli spazi urbani, l’identità dei luoghi costruiti e verdi. È su queste priorità che occorre indirizzare le scelte di progetto per orientare lo sviluppo futuro delle città medie. È palese come sia urgente progettare una griglia di riferimento per le città in cui l’infrastrutturazione del territorio e la dotazione di nuovi servizi diventino gli elementi strategici da perseguire e sui quali disegnare lo sviluppo dei tessuti seriali urbani ― residenze, attività produttive, turistiche, eccetera ― e non il viceversa. Non si può non ritenere che il nuovo disegno della Campania debba essere un progetto di nuove città in relazione alla sostenibilità ambientale all’impatto antropico del territorio. In particolare la complessità degli argomenti che si trattano è coniugare il binomio della progettazione della nuova città con la pratica del consumo di suolo zero. La distribuzione dei pesi di popolazione e delle attività produttive, delle attrezzature e dei servizi in funzione delle capacità di accoglimento del territorio fisico e l’alleggerimento dei pesi stessi a Napoli e nella sua area metropolitana conducono ad una visione strategica e strutturale che non può prescindere dalla semplificazione politica e amministrativa degli enti locali e di tutti gli attori preposti al governo del territorio. Va detto no ai piani di densificazione urbana di Napoli, se implicano la definitiva scomparsa di corridoi ecologici e l’impossibilità di comporre la rete ecologica a scala urbana e provinciale, e si alla creazione di una “nuova” armatura urbana della Regione metropolitana Campana per il riequilibrio territoriale demografico e produttivo, con la formazione di nuove città medie, sannite, irpine, cilentane e casertane. Come esempio di semplificazione politica ed amministrativa della Campania, per il riassetto e il riequilibrio della regione metropolitana stessa, è necessario proporre l’accorpamento dei comuni con la riduzione di questi ultimi di circa l’80%, da 551 a 118 municipalità, ricordando che sia il Governo Tremonti che quello Monti hanno proposto l’abolizione dei piccoli comuni tralasciando il problema del riequilibrio tra i piccoli comuni a senescenza funzionale e quelli metropolitani ad alta densità territoriale poiché entrambi costituiscono diseconomie e spreco di ingenti risorse della collettività. La crisi economica attuale non consente di assecondare organizzazioni territoriali che fagocitano in maniera esponenziale le risorse economiche del paese. In Campania si possono definire comprensori con unioni di comuni a seconda del patrimonio delle risorse naturali, dell’armatura urbana e della sostenibilità ambientale all’impatto antropico di ciascuno con il risultato di uno scenario semplificato di enti locali. Infine, per ogni comprensorio è necessario progettare il sistema integrato dei trasporti allo scopo di favorire l’accessibilità interna alle municipalità (comuni uniti) e alla rete delle infrastrutture principali delle province campane. Il caso dell’Agro-Caleno e della cerniera Tirreno - Adriatico di Teano La Provincia di Caserta, dopo quelle di Napoli e Salerno, risulta la più popolata della Campania, in essa è rilevante lo squilibrio territoriale in termini di distribuzione sia della popolazione che delle strutture funzionali. Essa, con i suoi 104 comuni ed una popolazione di 887.820 abitanti, distribuiti su una superficie di 2.639 kmq, ha una densità demografica pari a 336 ab/kmq seconda solo a quella della provincia di Napoli, presentando aree in fase di disgregazione urbana. I comuni contermini ad Aversa e Caserta presentano una densità demografica, pari a 1.000 ab/kmq su una superficie di 579 kmq, contro i 131 ab/kmq su una superficie di 2.045 kmq dei comuni dell’alto casertano. Bilanciare lo squilibrio territoriale ha la finalità di innalzare la qualità della vita delle sue città e di elevare la capacità di cooperazione del territorio nel suo insieme, attraverso la redistribuzione dei pesi demografici, il miglioramento della dotazione infrastrutturale e di servizi sociali per i cittadini, lo sviluppo di sistemi urbani minori che presentano potenzialità peculiari di sviluppo. Per la Provincia di Caserta possono essere, definiti 6 comprensori suddivisi in 24 città medie. Nella riorganizzazione territoriale della Provincia di Caserta e dell’Agro Caleno, le città di Teano e di Grazzanise devono, quindi, svolgere un ruolo complementare rispetto a Caserta, al fine di rafforzare l’armatura urbana dell’intera Provincia. Teano rappresenta l’opportunità di comporre la costellazione delle città medie casertane e di realizzare l’aggancio della direttrice tirrenica a quella adriatica con un nuovo svincolo autostradale in prossimità delle attuali aree di servizio e con una nuova autostrada Caianello-Sulmona Popoli-Pescara. Le principali infrastrutture che consentono il collegamento della nuova cerniera urbana al sistema nazionale della mobilità sono l’autostrada A1 con gli svincoli di Capua e di Caianello, e la linea ferroviaria Napoli-Roma via Cassino con la stazione Teano scalo situata a 2 Km dall’attuale centro urbano. L’asse dell’autostrada A1 percorre l’intero territorio di Teano da nord a sud, lungo il tracciato insistono ben due stazioni di servizio Teano est e ovest, tuttavia non esiste alcuno svincolo autostradale e gli autogrill occupano una superficie territoriale di circa 8 ettari con una configurazione idonea ad accogliere lo stesso nuovo svicolo. Teano è attraversata in direzione nord-sud dalla linea ferroviaria veloce della TAV senza la stazione di scalo. Lo svincolo autostradale si deve trasformare, a sua volta, in un moderno scambiatore intermodale di traffico e deve consentire la realizzazione integrata del bus e taxi-terminal e della nuova stazione ferroviaria di Teano. La linea su ferro, quindi, Teano-Roma via Cassino, si deve agganciare alla linea per Roma via Formia, attraverso la trasformazione del “ramo secco” esistente in linea metropolitana, per connettere Teano, Francolise, Sparanise, Carinola, Sessa Aurunca con Roma via Formia. La linea metrò costituisce il collegamento delle due reti ferroviarie per Roma, via Cassino e via Formia, servendo circa sei degli attuali 18 comuni dell’Agro Caleno. Riutilizzando un tracciato ferroviario preesistente e trasformandolo in metrò si doterebbe l’Agro Caleno di una linea per un bacino d’utenza di circa 50mila abitanti. La strategia di valorizzazione dell’Agro Caleno e dei 40 km di costa della Provincia di Caserta ha significato se si potenzia l’intera armatura urbana dell’Agro Caleno. Il progetto di riutilizzo del ramo secco della ferrovia per un moderno sistema su ferro di mobilità pubblica sostenibile potrebbe costituire l’aggancio alle reti su ferro di mobilità nazionale per Roma. Il ruolo di cerniera Tirreno-Adriatico di Teano, con il conseguente rafforzamento della città media di circa 50mila abitanti rispetto ai 12mila attuali, rappresenta il volano per le città calene, le quali raggiungerebbero ulteriori valori urbani con l’accrescimento dei poli sia di Teano che di Grazzanise. In conclusione se da un lato è opportuno perseguire la densificazione attraverso l’utilizzo dei brownfields, dall’altro lato è necessario, nelle visioni strategiche e strutturali, programmare la crescita selettiva delle città medie come risultato della semplificazione politica ed amministrativa dei comuni della Regione Campania con il loro accorpamento. Le idee in grado di guidare le scelte della politica al fine di contenere l’investimento delle risorse economiche pubbliche non possono prescindere dalla razionalizzazione dello sviluppo territoriale. In quest’ottica, si risolverebbe, inoltre, un problema cardine dell’infrastruttura dell’intero mezzogiorno d’Italia. Figura 1– Teano Cerniera Tirreno-Adriatico/Scambiatore intermodale di traffico ferro-gomma. Aggancio della direttrice tirrenica a quella adriatica con un nuovo svincolo autostradale in prossimità delle attuali aree di servizio e la futura autostrada Caianello-Sulmona-Popoli-Pescara Note * Dipartimento di Architettura, Università di Napoli Federico II, emma.buondonno@unina.it ** Benecon, Dipartimento di Architettura, Seconda Università di Napoli, rosaria.parente@libero.it 1. Proposta di legge Norme per il contenimento del consumo del suolo e la rigenerazione urbana www.camera.it Bibliografia Buondonno, E. (2011), “Il protocollo d’intesa per la valorizzazione dell’Agro Caleno-basso Volturno-sud Garigliano e del water-front della provincia di Caserta. Idee e proposte dei comuni e dell’università oltre il P.T.C.P. Masterplan 2009”, Doppiavoce Edizioni. Napoli. Buondonno, E. (2012), “Valorizzazione delle risorse turistico – ricettive e museali - formative dei Regi Tratturi di Molise, Sannio e Abruzzo in località Colle Alto di Rionero Sannitico”, Doppiavoce Edizioni. Napoli. Buondonno,E. (2013), “Valorizzazione turistico-ricettiva delle risorse termali dell'acqua calena e del fiume Savone di Francolise. Verso il parco naturalistico termale dell'Appia”. Doppiavoce Edizioni. Napoli. Buondonno, E. (2013), “Orientamenti strategici e programmi integrati per Giugliano in Campania”. Doppiavoce Edizioni. Napoli. Buondonno, E. (2013), “Progettazione ecosostenibile di una polarità urbana di mille abitanti”. Doppiavoce Edizioni. Napoli.